【核心提示】
公民就违法行为向行政机关举报，行政机关对查证属实后依法进行处理，这是维护社会各项秩序的法治要求。
伴随着依法治国的进程，依法行政正在全面推进。但是，从近几年老百姓状告行政机关的行政案件来看，举报与查处所引起的行政不作为案件仍比较突出。这一方面是群众的法制意识不断提高，另一方面也表明了司法最终裁决权让群众相信法律是最靠得住的。本期《看法》请嘉宾对此来谈谈看法。
本期嘉宾
浙江省人大法制委员会办公室主任
任亦秋
浙江省高级法院行政庭庭长 蒋中东
浙江省政府法制办秘书行政处处长
夏利阳
案例
消费者状告工商局查处不力
根据中央电视台播出的电视广告购买了“黄金搭档”产品，却发现原来广告是虚假的。为此，较真的消费者赵先生将此事向北京市工商局进行了举报，但中央电视台并没有因此被没收广告费用。赵先生认为北京市工商局的做法违反了法律规定，属于行政不作为，遂将其告上了法庭。
房管局不作为遭遇败诉
今年，杭州何某因邻居装修不当损坏其房屋结构而向区房产管理局举报，但区房管局未作出处理。何某以区房管局未履行法定职责为由，向法院提起行政诉讼。法院经审理认为，区房管局作为公有房屋管理工作的主管部门，具有履行公有房屋管理的职责，应在收到的何某的书面举报后进行调查核实并处理或给何某书面答复。该区房管局因此而败诉。
（刘金）
法律解读
行政不作为之诉的法律解读
公民、法人或其他组织起诉行政机关行政不作为的案件，要符合《行政诉讼法》第11条第四项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”和第五项“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”规定。
此种申请，往往由行政相对方提起。公民行使宪法赋予的对任何国家机关和国家工作人员提出的批评、建议及对违法行政行为的申诉、控告、检举的权利时，也有一部分不是因其本身权益受到行政行为违法侵害，而是出于公民的责任心和正义感而提起。无论出于何种动机，对公民的申诉、控告、检举，依照有关规定相关单位应予回复、反馈处理情况。公民申请具有保护人身权、财产权和相应法定专项职责的行政机关履行法定义务时，行政机关拒绝履行或者不予答复及拖延履行，即构成所谓的行政不作为。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第27条第二项规定：公民、法人和其他组织在起诉被告不作为的案件中，应证明其提出申请的事实。因为不作为是具有特殊性的具体行政行为，一般不具有实体形态，故提起行政不作为之诉，提交曾经提出申请的事实依据是前置要件，也是原告需承担的法定举证责任事项。
还要强调的是：除法律明确受理的不作为事项外，凡申请行政机关履行法定职责，必属保护人身权和财产权两种类型，凡超越此两类法定权利（如政治权利等）的诉请，不属行政诉讼法调整的范畴。
随着改革开放不断深化和政治、经济、社会的发展，拓展不作为行政案件受案范围，增设保护人身权、财产权以外的其他公民权益，应是行政诉讼法修改的选项。
（杭州市中级人民法院行政庭庭长 尹昌平）
不依法履行职责也是一种违法行政
【明镜周刊】 当前，群众举报大多与其切身利益有关，也有不少是涉及公共利益的；而行政机关对举报的不作为也有多种情况，有的表现为不理，有的表现为避重就轻。但不管是出于何种原因，行政机关对举报的不作为带来的危害是很大的。对此，各位嘉宾怎么看？
任亦秋
广义上看，举报有3种情况。一种是公民对政府行政机关提出意见建议，积极地反映问题；一种是公民对政府机关或机关工作人员个体违法违规行为提出控告、申诉或检举；还有一种则是由于政府相关部门的不作为，导致公民个人切身利益得不到保障而引起的，比如，对公民的合法申请不予审批等等。
这3种情况，对应的是3种权利。在我国，一方面，公民可以通过选举代表组成权力机关来行使管理国家和社会的权力；另一方面，公民也可以通过积极提出意见建议等方式行使管理权，即上述的第一种情况。这是人民当家作主的一种方式，是公民的基本政治权利。既然是民情民声，政府部门就应在工作中有所体现。
第二种情况，主要是公民信访的权利。国务院颁布了《信访条例》，我省也有《浙江省信访条例》，政府机关应该按国家行政法规和地方性法规来办事。相关部门应认真负责地对待公民的信访，要给信访人员答复，如果遇到制度上的问题（如暂无法律规定），就要建议有权机关研究制定法律法规。
最后一种情况则是当公民面对政府的“不作为”时，有提起行政诉讼的权利。政府行政机关应承担相应的法律后果，造成损失的，也要依法进行赔偿。
当然，举报对公民也有一定的要求。公民要正确行使法律赋予的权利，提高信访的效率和质量。
蒋中东
一般情况下，公民只有在自身的合法权益受到不法侵害时，才会向有关行政机关举报或者控告，要求其依法进行查处，以维护自身合法权益。但随着社会民主法治的进步，公民个人作为社会权利主体的意识不断增强，有越来越多的人为了维护社会公共利益、伸张正义而大胆举报各种违法行为。行政机关负有依法查处各种违法行为、维护社会秩序的法定职责。而且，行政机关在依法行使职权过程中，“必须依靠人民的支持，接受人民的监督，努力为人民服务”，这是我国宪法所明确规定的。
实践中，行政机关不履行法定职责的情形主要有：在规定期限内未给当事人任何答复，即“不予答复”；未在规定期限内明确作出结论性意见，即“拖延履行”；在规定的期限内明确表示不履行，即“拒绝履行”。
行政机关不依法履行法定职责也是一种违法行政。首先，这有悖于现代法治国家依法行政的基本要求，破坏了现代社会的法治秩序；其次，这背离了行政机关保护公民合法权益不受非法侵害、维护社会秩序的基本职能，不符合“努力为人民服务”的宪法规定。如果这种不负责任的违法行政得不到及时监督和纠正，长此以往，将会使老百姓对政府丧失信心，从而动摇国家的执政基础。其危害的严重性不言而喻。
夏利阳
举报是我国宪法赋予公民的基本权利，是民主政体下公民参与国家管理的具体形式之一。无论举报人与违法行为是否存在直接的利害关系，有关机关都有责任查清事实、依法处理，并将处理结果及时告知举报人；否则就是行政不作为。
行政不作为的表现是多样的，产生的原因也是复杂的，有的出于公务人员的能力、水平和作风问题，有的出于制度规则的不完善，有的出于私人利益或部门利益的追求。问题在于，行政权力又必须依赖于有意识、有个人利益取向的人来行使，在运作过程必然具有人格化的倾向。行政不作为就是行政权力人格化、情感化的结果。其后果首先是公民的合法权益和公共利益得不到有效维护，甚至遭致更大的损害；其二，行政不作为是一种典型的违背公共行政伦理的行为，如果不加以制止会产生公民对行政机关的信任危机，政府的公信力就会丧失；其三，行政不作为是一种蔑视和亵渎法律权威的行为，这种现象一旦具有普遍性，那么建设法治社会也就无从谈起。
行政不作为时的法律救济与维护
【明镜周刊】 老百姓在遇到行政机关不作为时，该如何寻求法律的救济与维护，以及司法最终裁决权的具体涵意，请嘉宾谈谈。
蒋中东
对行政机关的行政不作为进行监督，是现代法治国家制度建设的重要内容。目前，我国的各种监督制度均已建立并在发挥着不同的作用。其中，通过行政诉讼寻求司法救济正成为越来越多人的选择。
但诉讼的高昂成本使得司法救济未必就是一种最佳的选择，行政诉讼受案数一直较低就是一个明证。同时，基于审判权与行政权是两种不同性质的国家权力，国家建立运用司法权对行政权实施司法监督的行政诉讼制度，并不可能解决所有的问题。首先，行政诉讼作为一种诉讼制度，只有在发生实际的纠纷或者争议，并且当事人向法院提起诉讼时才能发挥作用，可以说，这是一种“最后的选择”。其次，当事人只有在争议直接影响到其应受法律保护的合法权益的情况下，才有权提起诉讼，法院也才会受理其诉讼。因此，在我国目前的法律制度之下，纯粹为了公共利益而提起的“公益诉讼”，法院尚无法受理。再次，从法律制度层面进行细致分析，尚有不少问题需要研究。比如，什么是行政机关的法定职责，行政机关在何种情况下必须依法履行其法定职责，行政机关未依法履行法定职责的行为是否必须对原告的权利义务存在实际的影响，等等。诸如此类的问题，普通公民一般是不会仔细考虑的，但专司其职的法官们每天都在面对。
因此，虽然通过司法救济维护自身权益体现了社会民主法治的进步，但动辄诉讼并不可取。确保行政机关严格依法行政，才是从根本上减少争议的治本之策。从此种意义上讲，也许其他形式的监督更为必要和重要。
夏利阳
根据行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法的规定，公民享有提起行政诉讼、申请行政复议和取得赔偿的权利。
我认为，保障公民的救济权对于维护公民的合法权益、监督行政机关依法行使职权是十分必要的。但是不能一味强调事后救济，因为通过事后救济来解决行政纠纷需要付出较高的成本和代价。
从法治行政的规定性看，应当注重源头上预防和控制行政不作为。一方面，在法律制度上厘清职能，明确职权和责任，限制行政机关的选择空间，避免部门相互推诿或者不适当的自由裁量；另一方面，加快建构合乎理性的行政程序，增强行政权运作的透明度，健全公民参与行政决策和管理的机制，让行政权力真正回归于人民。
任亦秋
我认为，首先国家机关要提高对公民举报权利的认识，不能认为这是“麻烦”的事情，而应该从“为人民服务”的宗旨出发，将其作为密切联系群众的桥梁和渠道，依法履行法定职责。
加强各方面的监督监察也非常重要。如上级对下级的管理——行政复议、行政监察、对规范性文件的审查等；人大常委会、检察机关对行政执法部门加强监督；还有媒体以及社会舆论进行监督等等。
当然，要进行法律上的救济和维护，我国还需要在法律制度上不断完善。当国家利益遭受损失或当一个群体的利益遭受损失时，如何在诉讼制度上不断加强和完善，也是亟须明确的问题。
